经济观察报 田国宝 张凤玲/文 2月8日，河北省三河市燕郊国家级高新区格外寒冷，迎宾南路的燕郊不动产登记业务大厅附近聚集了数百位业主，他们急于从政府获得一个确切的信息：手中的房产证什么时候能换成不动产证。

自2016年12月1日三河市正式实施不动产登记以来，燕郊地区部分业主们在交易过程中发现，房产证因为落宗问题而无法换发不动产证，从而导致无法交易。截至目前，整个燕郊至少发现33个小区存在类似问题。

当日，三河市副市长刘增禄在针对这一问题的现场办公会上，指定政府工作人员带着业主办理不动产登记，业主们齐声叫好。但到窗口时，却遭到办事人员的拒绝，理由是房产对应的土地性质并非住宅用地。

这个紧邻北京通州区隶属河北国家级高新区，过去几年房价爆涨，大量产业项目变身房地产。由此引发各类土地乱象，在这一轮不动产登记过程中暴露。

廊坊市国土系统一位人士透露，无法落宗的小区多数与违规使用土地有关。

不动产登记引发的落宗问题不仅仅在燕郊，河南、河北、山东、湖南等省市也均发生，造成的原因也各不相同，但多数均与土地有关。

一位廊坊市国土系统相关官员表示，类似的情况在全国较为普遍，具体到一个城市，则属于个别现象，但解决起来比较棘手，比如土地性质为工业用地的，想要完成不动产登记，需要把土地性质变更为住宅用地， 需要更高级别的政府来解决。

目前燕郊住宅落宗难的问题，已引起政府高层注意。在向上级部门汇报有关情况后，2月9日，国土资源部在国新办发布会上表态，燕郊不动产登记事情正在解决中，部分住宅通过了解历史情况、完善手续等已经可以登记，未来会陆续解决不动产登记问题。

副市长也没办下来

2月7日，为了解决燕郊部分小区无法落宗问题，三河市政府下发一份《致广大业主公开信》显示，目前三河市正在对全市房地产进行全面摸底调查， 经过反复查找历史证资料，目前已经认定福成五期、福泽颐园14-15号楼、燕潮家园、祥馨日升、电子城小区可以办理不动产登记。

同时，三河市政府进一步表示，其他小区正在逐一核查中，结果将陆续公布，一周内将出台具体解决办法和工作方案。

2月8日，在燕郊不动产登记中心，三河市政府副市长刘增禄也重复了上述承诺，并表示问题将在一周内解决。

在业主们的要求下，刘增禄亲自指定福成五期4号楼一位业主现场办理不动产证，此前，廊坊市国土资源局给业主们的答复是：福成五期1、2、3号楼土地性质为工业用地，4号楼土地性质为绿化用地，无法办理不动产证。

4号楼业主在政府工作人员带领下到不动产登记中心窗口办理时，不动产登记中心工作人员坚持认为，土地性质还未变更过来，无法办理不动产证。

这个插曲一定程度上反映了想要解题并不容易。不过，2月9日国土资源部在发布会上的表态，似乎意味着事情发生了转机。国土部部长姜大明表示，燕郊问题，现在正在解决。已经有一部分住宅通过了解历史情况、完善手续，可以登记了，估计在不长的时间，就会解决完毕。

无法落宗的原因

2月8日上午，一位福成上上城五期的业主表示，其所在小区共有4栋楼无法落宗，通过业主们自行查询得知，1、2、3号楼土地属于工业用地，4号楼属于绿化用地，由于土地性质问题，房屋未落宗而无法换发不动产证。

未落宗，是指土地使用权人有土地使用数量支配权，但没有落实地块或宗地。经济观察报根据业主投诉和现场查询记录不完全统计，目前燕郊80多个小区中，至少有33个小区存在无法落宗的情况。其中多数为单位家属楼，由于用地为划拨，所以整体无法办理落宗。

2016年1月份，国土资源部发布《不动产登记暂行条例实施细则》，目前已经有18个省、直辖市、自治区启动不动产登记。2016年12月1日，三河市开始正式实施不动产登记，未来无论一手房还是二手房交易全部换发不动产证，取代原来的房产证。原来购房者只拿到房产证，小区国有土地使用证统一在开发商手中备存，不动产证为国有土地使用证和房屋产权证二合一。

前述廊坊市国土系统人士介绍，从不动产登记实施以来，廊坊市下辖三河市燕郊地区小区无法落宗主要有四种情况：第一，土地出让金和相关税费没有缴清；第二，土地性质为工业用地；第三，土地性质为集体土地；第四，土地为划拨土地。

该人士表示，针对燕郊部分小区无法落宗的不同情况，土地本身为住宅用地，开发商拖欠土地出让金的，只要补交完相关费用后，即可以办理。

针对工业用地、划拨土地和集体土地性质的小区，目前政府方面并没有相应方案。但其认为，还需要履行相关土地性质变更程序，工业用地和划拨土地补交土地出让金后变更为住宅用地，集体土地还需要履行农转用手续。

工业用地和划拨土地变更用地性质，在上级政府支持下，只要符合城市总体规划和用地指标，解决难度相对较小。不过，目前燕郊已经超标使用近1200亩住宅用地，而且2016年供应指标为零，想要腾挪出相应的指标显然并不容易。

集体土地想要变更成住宅用地，不仅符合上述几个条件，而且还需要符合农地转用的相应条件，这一审批权限为河北省甚至更高。 就看上级政府如何处理了。

目前暴露出来的不动产登记问题，河北和河南较为严重，河北除了燕郊所属的廊坊外，石家庄、邯郸相关无法落宗的问题也较为突出。而据河南郑州当地媒体统计，郑州全市经开区只有15个小区可以办理不动产登记，其他市辖区共有55个小区存在落宗难题。

原国土部地籍司副司长向洪宜向经济观察报记者分析，此番国土部针对燕郊的不动产登记的解决口径，实际上是遵循 从松 原则，主要原因在于，一、购房者不是责任方，二、燕郊这种现象存在于全国范围内。问题的源头在于早年执行土地指标管理制度的松散，地方政府、国土资源系统和住建系统整体无土地指标管理意识。

长期以来，一个房地产项目的规划、土地和建设分属不同部门审批，其中用地规划和项目建设规划归规划部门；建设用地审批由国土部门审批并颁发国有建设用地使用证书；项目建设审批由住建部门审批并由房管部门下发产权证书。

房、地权证分属不同部门，一定程度是形成不动产登记过程中出现各类问题的根源，无论是燕郊部分开发商用非宅地土地证办理房产证，还是郑州开发商通过抵押土地向银行贷款，在项目交工后不解押，最后因土地证被法院查封的现象，均与这种两证隔离的制度有一定关联。

上述廊坊市国土系统人士透露，不动产登记曾一度受到燕郊部分开发商的抵制， 国土部门在部分小区进行核查、测绘的时候，物业的人都不让进门。

不动产登记让土地证和房产证二合一，把权属归属至国土系统，一方面为原来遗留问题解决提供了契机，另一方面，两证合一，也一定程度弥补了之前两个部门之间形成的监管真空和漏洞。

宅地指标用光了

燕郊多数无法落宗的房屋都存在一个普遍问题，即房产证显示土地性质是住宅用地，而在不动产登记中心查询得到的却是非住宅用地。在缺乏合法土地证书的情况下，为何能够办理出房产证？这是多数业主心中的疑问。

上述廊坊市国土系统人士表示，三河市政府组织各部门对燕郊各个问题小区进行调查和核对，主要存在几种情况。

第一，属于历史遗留问题，在国家实施招拍挂政策之前，一些单位利用划拨土地建设家属楼，最后办理了房产证；还有一类是集体土地或划拨用地建设的各类保障房和回迁房，有房产证，但也无法办理不动产证。

第二，违规用地形成的问题，一类是开发商利用假的土地证书，在一些官员的帮助下办理房产证，比如，本来是综合用地，却以住宅用地名义办理房本；还有一类土地性质变更过程中，开发商没有补交相应土地出让金，土地被打回原形。

另外，也有地方政府在运用商品房用地指标时存在寅吃卯粮现象。廊坊北三县地区，常常会出现业主办理完网签两年之后才能拿到房产证。其中一个重要的原因就是，房屋所在的宗地本是非住宅用地，今年的项目用的是明年甚至后年的宅地指标。

河北省国土局一位人士曾在接受经济观察报采访时表示，工业用地变更为住宅用地必须符合三个条件：第一，必须符合城市总体规划；第二，经过规划部门审批通过；第三，国土部门主管官员签字。

据其介绍，这一过程中，只要符合相关条件，在区县一级政府就可以进行变更。上述廊坊市国土系统人士表示，土地性质变更后，当地住宅用地总量不能超过当年商品房住宅用地指标。

但燕郊的问题是，此前宅地出让规模远远超出指标。经济观察报记者查询燕郊2011年到2016年6年的商品房土地指标和出让情况，每年指标和实际出让均存在较大差异，比如2011年分别为 132.149公顷和47.3936公顷；2013年分别为47.42公顷和209.1849公顷。

6年里，燕郊商品房供应指标共计4751.688亩，实际出让面积为5942.1075亩，实际出让比供应指标多出1190.4195亩。也就是说，截至2016年底，燕郊住宅小区中，有近1200亩土地虽然名义上为住宅用地，但相关审批程序还未履行完毕。

而从2014年开始燕郊商品房用地出让断崖式下降。由 2013年209.1849公顷下降至2014年14公顷、2015年10公顷和2016年0出让。同期，燕郊商品房用地指标分别为47.42公顷、66.33公顷、8.21公顷和0指标。

实际上，2008年之后，伴随着北京房价不断上涨，一直定位为产业园区的燕郊成为北漂置业的理想之地，房价开始抬头，新的房地产项目不断涌现。

在燕郊，有关产业园区变身房地产项目的案例并不鲜见。2011年为了配合燕郊国家级高新区揭牌仪式，当地政府一口气推出八大产业项目。时至今日，这些项目所在地大半已经开发成商品房。